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關于《汕頭市行政裁決規定》解讀
  • 2021-01-15 10:10
  • 來源: 汕頭市人民政府辦公室
  • 發布機構:市司法局
  • 【字體:    

  一、立法背景

  黨的十八大以來,黨中央對完善矛盾糾紛多元化解機制高度重視。行政裁決作為行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛的重要方式之一,具有效率高、成本低、專業性強、程序簡便的特點,能夠有效地彌補司法資源的不足,緩解、分擔審判機關的壓力,有利于促成矛盾糾紛的快速解決,維護社會和諧穩定。2018年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》,為健全行政裁決制度、加強行政裁決工作提供了重要指引。但目前國家尚無行政裁決程序的統一立法,有關行政裁決的規定散見于法律、法規和部委規章中,未能形成統一的制度體系;地方在開展行政裁決工作過程中普遍面臨范圍不明確、程序不規范、制度不健全等問題。

  2019年底,經省政府同意,我市被確定為廣東省行政裁決示范創建城市,全面推進行政裁決示范創建工作,其中一項任務就是在行政裁決立法方面先行先試,為國家、省推進行政裁決程序制度建設探索可行做法。因此,我市開展行政裁決統一立法工作,既是貫徹落實黨中央完善矛盾糾紛多元化解機制重要工作部署,也是我市充分發揮經濟特區立法“試驗田”作用,為行政裁決制度建設提供示范的有益嘗試。

  二、立法依據

  《汕頭市行政裁決規定》(以下簡稱《規定》)主要依據和參考了《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國公務員法》《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》《土地權屬爭議調查處理辦法》《廣東省林木林地權屬爭議調解處理條例》《專利侵權糾紛行政裁決辦案指南》《政府采購質疑和投訴辦法》《廣東省高級人民法院關于進一步加強訴調對接工作的規定》等法律法規及政策文件。

  三、主要內容

  《規定》共七章七十條,分總則、申請和受理、審理、調解、裁決、監督、附則。作為國內首部針對行政裁決的地方政府規章,《規定》堅持問題導向,圍繞當前行政裁決工作中存在的范圍不明確、程序不規范、制度不健全等問題,主要從以下幾方面進行制度創新:

  (一)采用清單+排除方式,明確行政裁決事項范圍

  根據職權法定原則,行政機關須在法定職權范圍內開展行政裁決。由于目前國家對行政裁決沒有統一立法,因而行政裁決的事項范圍也沒有統一規定,而是分散規定于相關法律法規中;且隨著有關制度的立改廢以及今后行政裁決工作的發展,裁決事項范圍也并非一成不變。因此若在地方立法中列舉所有裁決事項并不科學、也不現實。針對這一情況,《規定》一方面規定市司法行政部門依據相關法律、法規和上級有關行政裁決工作要求制定行政裁決事項清單,確定行政裁決范圍和裁決機關,經市人民政府同意后向社會公布,并實行動態管理;另一方面作出排除規定,明確不屬于行政裁決范圍的民事糾紛類型(第十條、第十一條)。通過清單制度和特定情形排除兩種方式,達到既解決裁決事項范圍的問題,又能夠兼顧制度的穩定性,確保事項范圍能夠根據現實情況動態調整。今年司法部和省司法廳分別以清單方式公布了一批行政裁決事項清單;我市也已根據上級要求印發了第一批行政裁決事項清單,下來將根據實際情況及時調整。

  (二)規范設計行政裁決全流程,為裁決機關辦案提供基本遵循

  程序正當是依法行政的基本原則之一。樹立行政裁決的權威,很大程度上取決于程序設計的科學與嚴密。目前實踐中,除了自然資源、知識產權、政府采購活動領域有比較詳細的裁決程序制度外,其他諸如水利、交通等眾多領域尚未建立專門的裁決程序指引。統一程序的缺失易造成程序適用上的隨意性,由此產生的后果是公眾對行政裁決活動權威性的質疑,不利于行政裁決工作的開展,對行政機關履行行政裁決職責的積極性、主動性也會造成負面影響。因此,本次立法的主要目的就是解決程序適用問題。《規定》將行政裁決程序分成申請受理、審理、調解、裁決若干環節,并對各個環節流程進行統一設計,努力做到具體、明確、完整,為裁決機關提供可操作的辦案遵循,實現有法可依。具體包括:

  1.申請和受理環節,著重解決行政裁決的申請方式、申請條件以及裁決機關受理申請的流程(第二章)。

  2.案件審理環節,明確合議組的確定、行政裁決人員回避、當事人舉證、裁決機關調查收集證據、組織聽證等程序以及審理期限;在此基礎上根據案件復雜程度補充規定簡易程序,實現在更短的期限內辦結案件(第三章)。

  3.組織調解環節,主要規定調解遵循的基本原則、方式、調解時限、調解協議及效力等(第四章)。

  4.裁決作出環節,主要確定合議組表決規則、行政裁決書的作出、申請的駁回以及中(終)止裁決的情形、裁決的效力和救濟途徑等(第五章)。

  (三)明確行政裁決結果的效力及救濟機制,突出化解民事糾紛“分流閥”作用

  行政裁決作為行政機關依法定職權作出的行為,其一經作出即具有約束力。行政裁決書生效后,當事人應當履行。這是行政裁決能夠成為化解民事糾紛“分流閥”的重要基礎。為強化行政裁決快速解決矛盾糾紛這一優勢,避免行政裁決作出后因執行難而成為一紙空文,根據最高人民法院關于行政訴訟法的司法解釋,《規定》在第六十二條第二款規定“當事人在法定期限內不提起行政訴訟又不履行生效行政裁決的,裁決機關可以依法申請人民法院強制執行;裁決機關在申請執行的期限內未申請人民法院強制執行的,生效行政裁決確定的權利人或者其繼承人、權利承受人在六個月內可以申請人民法院強制執行”。同時,明確生效的行政裁決書、調解協議或者調解書可以作為向有關部門申請辦理權屬登記的證明材料。另一方面,考慮到行政裁決的法律效力并非終局性,當事人不服行政裁決的,依法仍可向法院提起訴訟,除非法律另有規定。為保障當事人依法獲得司法救濟的權利,規定行政裁決書生效后,當事人不服的,在法定期限內可以依法提起行政訴訟。(第六十二條、第六十三條)

  (四)健全完善行政裁決工作機制,探索推動行政裁決工作新發展

  針對當前人民群眾對行政裁決的認知度、信任度較低,申請行政裁決意愿不強的問題,《規定》緊緊圍繞行政機關在解決特定民事爭議方面具有的效率高、成本低、專業性強、程序簡便等特點進行探索,以更好地推廣此項糾紛化解方式:

  1.推動行政裁決專業化。一方面,要求行政裁決人員原則上須具有相關行業職業資格或者兩年以上相關行業工作經驗;初次從事行政裁決工作的,根據《公務員法》規定應通過國家統一法律職業資格考試,取得法律職業資格(第六條)。另一方面,為提升行政裁決工作水平,并彌補裁決機關人手不足問題,規定由司法行政部門建立行政裁決專家庫(第七條)。

  2.強調高效便民優勢。如建立行政裁決告知機制(第八條);確定行政裁決屬地管轄原則,方便當事人就近裁決(第十三條);允許通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出裁決申請(第十六條);建立調解過程中無爭議事實記錄制度,減輕當事人舉證壓力,提高裁決工作效率(第五十三條);明確裁決機關受理行政裁決申請不收取費用(第六十七條),等等。

  3.加強行政裁決調解工作。在當事人自愿前提下,明確調解時間不計入審理期限,給予裁決機關必要的調解時間,推動矛盾化解;同時通過設定調解時限,要求裁決機關在調解不成的情況下及時作出裁決,避免久調不決(第四十七條);調解達成協議的,規定制作調解書和當場達成調解協議兩種方式,供當事人自主選擇(第四十九條)。

  4.確保裁決結果公平公正。如建立案件審理合議制度,規定裁決機關可以聽證方式進行案件審理,保證案件的正確處理(第二十五條、第二十六條、第三十四條);實行回避制度,確保案件獲得公正審理(第二十七條);賦予裁決機關釋明權,保障當事人實體權益,推動案結事了(第三十九條);要求加強行政機關層級監督,及時糾正行政裁決過程中的違法行為,明確對違法作出的行政裁決,裁決機關的上級機關有權撤銷(第六十四條)。


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